I privati sono necessari?
Uno dei temi, dati per scontati nella gestione dei servizi pubblici locali, è quello della necessità dell’intervento dei privati per l’apporto dei capitali necessari agli investimenti.
L’assunto, nel confronto con la realtà, si rivela un teorema ideologico: il crescente ed esponenziale indebitamento delle multiutility, che gestiscono gran parte dei servizi pubblici locali, dimostra, infatti, come i privati, lungi dall’inserirsi nella gestione dei servizi pubblici locali apportando capitali propri, vi entrino, in realtà, al solo scopo di estrarre valore finanziario, sia in termini di dividendi, sia in termini di asset come garanzia per le transazioni da effettuare sui mercati finanziari.
La realtà delle grandi multiutility evidenzia come all’ingresso dei privati nella gestione dei servizi non corrisponda un’iniezione di liquidità, bensì l’avvio di un processo, attraverso il quale i privati ricercano i finanziamenti sul mercato finanziario e riescono ad ottenerli soltanto portando a garanzia la concessione dell’affidamento per tot anni di un servizio pubblico locale.
In merito, una domanda viene di conseguenza spontanea: perché non possono fare altrettanto gli enti locali, potendo contare sull’ulteriore garanzia di essere non una società di capitali che, per quanto solida, può in qualsiasi momento fallire, bensì un’istituzione locale che, in quanto tale, nonpuò addivenire a bancarotta definitiva? E potendo, di conseguenza, ottenere credito a condizioni ancora più favorevoli?
La risposta è abbastanza semplice e ha una duplice motivazione: da una parte, le politiche relative al patto di stabilità e al pareggio di bilancio (vedi schede 4 e 5), che restringono drasticamente la capacità di indebitamento degli enti locali per poter accedere alle risorse necessarie agli investimenti; dall’altra, la privatizzazione del sistema bancario e finanziario, culminata con la trasformazione -avvenuta nel 2003, dopo oltre 150 anni di esistenza- della Cassa Depositi e Prestiti ( vedi scheda 8) da ente di diritto pubblico, con finalità di sostegno a tasso agevolato degli investimenti degli enti locali, a Spa con capitale misto pubblico-privato, che consente il credito ai Comuni a tassi di mercato; dall’altra,
E’ dunque il risultato di ben precise scelte di politica economica l’aver ristretto il perimetro di azione dell’intervento pubblico, finalizzato a scoprire successivamente l’insopprimibile necessità dell’intervento privato.
Da dove vengono i profitti?
In linea con quanto argomentato più sopra, vale la pena aggiungere un ulteriore approfondimento, relativo agli utili ricavabili da una gestione privatistica di un servizio pubblico. Se si prende ad esempio la gestione dell’acqua, si può facilmente notare come il profitto ricavabile da tale attività possa essere prodotto esclusivamente da cinque fattori:
a) la diminuzione dei costi operativi, in particolare del costo del lavoro, attraverso il taglio del personale o l’applicazione di contratti precari;
b) la riduzione dei servizi, in particolare, nel caso delle multiutility, con l’accorpamento centralizzato degli stessi e la riduzione della presenza territoriale;
c) la riduzione degli investimenti, o, meglio, l’effettuazione autoridotta degli investimenti programmati in sede di predeterminazione della tariffa;
d) l’aumento delle tariffe;
c) l’aumento dei consumi.
Se si guarda alla realtà dei processi di privatizzazione, fusione e aggregazione avvenuti, i cinque fattori sopra nominati sono contemporaneamente presenti.
Ma ciò che qui interessa rilevare è come tutti questi processi siano in diretto contrasto con l’interesse generale, che, al contrario, necessita di lavoro pubblico qualificato, di servizi di qualità territorializzati, di investimenti adeguati, di tariffe eque e di politiche per la riduzione degli sprechi di risorse essenziali alla vita stessa.
Il referendum e gli attacchi al suo esito
Il 12 e 13 giugno 2011, oltre 27 milioni di persone hanno votato SI ai due referendum promossi dal Forum italiano dei movimenti per l’acqua. Un risultato straordinario, frutto di un lavoro capillare e di una sensibilizzazione diffusa, che aveva avuto i suoi prodromi nella presentazione di una legge d’iniziativa popolare (oltre 400.000 firme) nel 2007 e nel risultato-record della raccolta delle firme per gli stessi referendum (oltre 1,4 milioni) nel 2010.
Sono numeri che parlano da soli. Attraverso i quali, il popolo italiano ha deciso l’abrogazione del D. Lgs. n. 135/2009, che obbligava gli enti locali alla privatizzazione dell’acqua e dei servizi pubblici locali, e ha eliminato dalla tariffa del servizio idrico la quota relativa alla “remunerazione del capitale investito”.Per dirla con le autorevolissime parole della Corte Costituzionale: “(..) si persegue, chiaramente, la finalità di rendere estraneo alle logiche del profitto il governo e la gestione dell’acqua”.
Il primo attacco all’esito referendario è avvenuto quasi immediatamente: nell’agosto 2011, l’allora governo Berlusconi approva il D. Lgs. n.138, che, all’art.4, prevedeva la sostanziale riproposizione dell’obbligo (questa volta con l’esclusione del “servizio idrico integrato”) alla privatizzazione dei servizi pubblici locali. Attacco bloccato nel luglio 2012 da una sentenza della Corte Costituzionale, che ribadisce la necessità di procedere sui servizi pubblici locali tenendo conto dell’esito referendario.
E’ sempre del 2011 il conferimento all’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas delle nuove competenze sul servizio idrico integrato e la conseguente approvazione (dicembre 2012, governo Monti) da parte della stessa del nuovo sistema tariffario, attualmente in vigore, che reintroduce, sotto nuove voci la “remunerazione del capitale investito” nella gestione del servizio idrico. Contro questo provvedimento, il Forum italiano dei movimenti per l’acqua è ad oggi in attesa del pronunciamento del Consiglio di Stato.
La nuova stagione delle privatizzazioni
Con il governo Renzi, attuale Presidente del Consiglio, l’attacco al voto referendario si fa più deciso. Questa volta, l’azione del governo non avviene con una proposta di legge specifica, ma attraverso il combinato disposto di norme differenti, che hanno un unico obiettivo esplicitamente dichiarato: passare da circa 1.500 società partecipate a 20 società regionali per la gestione dei rifiuti, 5 grandi player per il servizio idrico integrato, 3 per la distribuzione del gas e 4 per il trasporto pubblico locale.
In questa direzione si muove il Decreto Legge n.133 del settembre 2014 (conosciuto come “Sblocca Italia”), convertito in legge il 5 novembre dello stesso anno, che, all’art. 7, modifica il Testo Unico Ambientale (D. Lgs. 152/2006), introducendo il passaggio dalla “unitarietà” della gestione all’interno dell’Ato (Ambito territoriale ottimale) all’”unicità” della gestione, con l’imposizione progressiva di un gestore unico per ogni Ato. Contemporaneamente, la Legge di stabilità 2014[1] impone una serie di limitazioni alla gestione “in house” dei servizi pubblici locali, rendendole onerose per i Comuni e incentivando le privatizzazioni attraverso: a) l’obbligo, per l’ente locale che effettua la scelta “in house”, ad accantonare “pro quota nel primo bilancio utile” e ogni triennio una somma pari all’impegno finanziario corrispondente al capitale proprio previsto;
b) la possibilità, in caso di fusioni e acquisizioni, dell’allungamento delle concessioni per il gestore subentrante, oltre a poter vedere rideterminati i criteri qualitativi di offerta del servizio;
c) la priorità nell’assegnazione dei finanziamenti pubblici ai gestori privati selezionati tramite gara o a quelli che hanno deliberato aggregazioni societarie;
d) la possibilità per gli enti locali di spendere, fuori dai vincoli del patto di stabilità, i proventi ricavati dalla dismissione delle partecipazioni; tale disposizione non si applica per spese relative ad acquisti di partecipazioni, ovvero non sarà possibile utilizzare questo incentivo per riacquisire quote da privati e quindi ripubblicizzare.
Nel frattempo, tutte le Regioni stanno rivedendo la riorganizzazione degli Ato e molte di queste si indirizzano verso l’Ato unico regionale.
Appare dunque chiaro il disegno determinato dall’insieme di questi provvedimenti: un unico gestore per ogni Ato; gli Ato che, nel frattempo, vengono ripensati con dimensione regionale; fortissimi incentivi alle fusioni e alla dismissione di quote societarie pubbliche; penalizzazione per ogni gestione “in house” da parte degli enti locali.
Fino ad arrivare -e siamo in piena attualità- alla Legge Delega n. 124/2015[2] “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, che dà mandato al governo a procedere, sostanzialmente senza “paletti”, in questa direzione.
Con la quale si cerca di chiudere definitivamente il cerchio, consegnando la gestione dei servizi pubblici locali alle multiutility quotate in Borsa e già collocate ai nastri di partenza: A2A Spa, Iren Spa, Hera Spa e Acea Spa.
L’ideologia dell’economia di scala
Nel tentativo di rendere definitivi i processi di privatizzazione dei servizi pubblici locali, consegnandoli agli interessi delle grandi lobby finanziarie, l’idea che la gestione degli stessi debba essere affidata a pochi grandi soggetti multiutility, meglio se quotati in Borsa, si va progressivamente affermando. Cardine di questo processo è l’ideologia dell’economia di scala, ovvero l’idea che più un soggetto è di grandi dimensioni industriali, più realizza risparmi legati all’economia di scala e più è in grado di competere sui mercati internazionali.
In questa direzione, l’economia di scala appare ogni giorno di più come il nuovo mantra indiscutibile, all’altare del quale si giudica come inevitabilmente obsoleto ogni altro tipo di organizzazione della gestione dei servizi pubblici locali.
In realtà, basterebbe portare alle estreme conseguenze l’assunto per comprenderne l’inefficacia. Se economia di scala deve essere, allora che lo sia fino in fondo, e proviamo, di conseguenza, ad immaginare servizi idrici, energetici o di igiene ambientale organizzati, se non su scala planetaria -gli oceani sono ancora un formidabile impedimento fisico- anche “solo” su scala europea.
A chiunque sia dotato di un minimo di razionalità questa ipotesi risulterebbe chiaramente assurda.
Vale allora la pena entrare nel merito e capire cosa significhi l’economia di scala.
L’economia di scala ha una sua motivazione, laddove la si interpreti nel suo reale significato: in un dato territorio e per una data attività, un certo dimensionamento geografico e territoriale della stessa consente, attraverso le sinergie intrecciabili, la riduzione degli sprechi.
L’economia di scala ha tuttavia dei limiti, legati alla particolarità dell’attività in oggetto, superati i quali si trasforma in diseconomia.
Facciamo un esempio banale e fuori contesto: il trasporto del petrolio.
Il petrolio per l’Europa arriva dal Medio Oriente e viene trasportato per nave, attraverso il canale di Suez. Il canale è stato progettato e costruito alla fine dell”800, con un’ampiezza allora considerata gigantesca. Fino al 1973 le petroliere, che vi transitavano, erano costruite con una stazza adeguata all’attraversamento dello stesso; ma quando, in seguito al conflitto arabo-israeliano, il canale è stato bombardato e chiuso per lungo tempo, provocando una grave crisi petrolifera, i giapponesi hanno pensato di ovviare all’aumento dei costi di trasporto, approntando petroliere molto più grandi, in grado di trasportare fino a 500.000 tonnellate di greggio. Il canale di Suez venne successivamente riaperto e, a quel punto, le navi giapponesi si sono rivelate essere troppo grosse per poter essere utilizzate. L’eccessiva dimensione di scala, divenendo a quel punto diseconomica, è stata abbandonata, in funzione del riutilizzo di navi, che pur di stazza molto inferiore, potevano attraversare il riaperto Canale di Suez.
Come ciascuno può intuire, il significato dell’esempio è relativo al fatto di come non esista una positività a prescindere della maggior dimensione, ma come l’economia di scala sia sempre condizionata da molteplici fattori che vanno tenuti in considerazione.
Nell’analisi dell’economia di scala occorre tenere conto di diversi fattori, che, oltre una certa soglia, rischiano di produrre il proprio opposto, ovvero una diseconomia.
Vediamone in sintesi alcuni:
a) il costo della comunicazione. L’aumento del numero di lavoratori comporta l’aumento direttamente proporzionale di canali di comunicazione, e questo si riflette in un aumento del tempo -e quindi dei costi- della comunicazione. Ad un certo punto, la comunicazione diretta tra lavoratori diventa ingestibile, per cui solo determinati gruppi comunicano tra loro in questo modo (per es. addetti alla produzione con addetti alla produzione, commerciali con commerciali). Ciò riduce la velocità con la quale la comunicazione si diffonde, ma non ne arresta, in tempo e denaro, il costo. Al contrario, al crescere dell’azienda i costi aumentano, a causa degli sforzi che si duplicano e del fatto che la comunicazione si riduce;
b) il peso del managment. Più impiegati ha un’azienda, più ampia è la percentuale di forza lavoro appartenente al “management”. I manager sono necessari per gestire un’azienda grande e complessa, ma devono essere considerati un “male necessario”, in quanto riducono la produttività complessiva. Si noti, inoltre, come i manager di alto livello abbiano anche stipendi di alto livello e quindi costino all’azienda più di quanto il loro numero lascerebbe supporre;
c) il peso del controllo. Più è grande l’azienda, più aumentano le attività -e dunque i costi- del controllo. Inoltre,in soggetti misti come le società a capitale pubblico-privato, le funzioni di controllo, se esercitate sino in fondo, comportano notevoli costi aggiuntivi, in quanto vi è separazione – la cosiddetta ‘asimmetria informativa’- fra chi possiede il know how dell’attività (in questo caso specifico, il soggetto privato) e chi è titolare delle funzioni di controllo (in questo caso specifico, il soggetto pubblico);
d) il peso della minor appartenenza. La produttività dei lavoratori dipende molto dal senso di appartenenza al progetto complessivo: più aumenta la dimensione aziendale, più diminuisce la conoscenza del ciclo di lavoro e, automaticamente, si riduce il senso di appartenenza individuale.
Ma aldilà delle summenzionate cause di possibile diseconomia, legata all’espansione delle dimensioni dell’azienda e dell’attività, nel caso specifico dei servizi pubblici locali un ragionamento ancor più ampio diviene necessario.
In che senso la crescente dimensione aziendale consente una miglior gestione del servizio idrico, dell’igiene urbana e dei servizi energetici?
Se guardiamo alla realtà, solo ed esclusivamente dal punto di vista economico-finanziario, relativo al fatto che la maggior dimensione aziendale rende più conveniente l’accesso al credito sul mercato bancario (e, anche questo, esclusivamente per i limiti posti all’intervento pubblico, legati ai vincoli finanziari del patto di stabilità e del pareggio di bilancio).
Perché, dal punto di vista delle attività concrete, vi è, al contrario, una stringente necessità di una gestione territorialmente definita delle attività stesse.
Analizziamo la gestione dei rifiuti: in una logica di politiche basate sulle 4 R (Riduzione, Riciclo, Riuso e Recupero) la territorialità diventa un elemento dirimente, poiché necessita della partecipazione attiva e in prima persona di ogni abitante di un dato territorio.
In questo caso, la dimensione adeguata è esattamente quella comunale e ogni aumento di dimensione serve unicamente ad anteporre la logica, ben più remunerativa per le lobby finanziarie, dello smaltimento a valle -attraverso discarica o incenerimento- di una risorsa, che invece può essere restituita, con vantaggi ambientali ed economici, alla collettività.
Anche per la gestione dell’acqua, la dimensione territoriale è dirimente: in questo caso, l’ideale è la dimensione integrata del bacino territoriale ottimale, da intendersi con criteri idrogeologici ed orografici e non come dimensione amministrativa o, peggio ancora, economico-finanziaria.
Il comparto dell’energia è oggi quello più riconducibile alla necessità di un’economia di scala: con un modello energetico ancora legato all’utilizzo prioritario dei combustibili fossili e, anche per quanto riguarda il settore delle energie rinnovabili, alla logica dei grandi impianti concentrati e delle grandi reti di distribuzione, la questione dell’economia di scala, legata all’approvvigionamento delle materie prime, è difficilmente aggirabile. Ma, anche in questo settore, tutto dipende dalle scelte politiche: il cambiamento climatico rende ormai dirimente, non solo l’abbandono immediato della politica energetica basata sui combustibili fossili per un nuovo modello basato sulle energie rinnovabili, ma anche l’avvio di una nuova produzione di energia decentrata e territorializzata, sino all’autoproduzione diffusa.
Un’altra direzione è possibile
Che i servizi pubblici locali siano l’humus del patto sociale territoriale, che trasforma una semplice somma di individui in una comunità, il popolo italiano l’ha dimostrato con la straordinaria vittoria referendaria del giugno 2011.
E’ proprio dai servizi pubblici locali che può ripartire un nuovo ruolo dei Comuni, attraverso la riappropriazione della gestione degli stessi, ormai da troppi anni esternalizzata attraverso le società per azioni e trasformata da garanzia di erogazione di servizi universali in gestione privatistica finalizzata all’estrazione di profitti.
Eppure i servizi pubblici locali portano con sé alcune caratteristiche che ne consentono il ruolo di luoghi di sperimentazione di una gestione partecipativa: riguardano i beni comuni e dunque sono di interesse generale; riguardano beni da preservare per le generazioni future e dunque stimolano l’appartenenza sociale; hanno la caratteristica della territorialità e dunque possono essere gestiti con la partecipazione degli abitanti. I servizi pubblici locali sono anche il luogo della possibile riconversione del modello energetico e produttivo.
In questo senso, la riappropriazione sociale e la gestione partecipativa degli stessi va assunta come obiettivo prioritario per ogni comunità territoriale.
Ciò vale innanzitutto per l’acqua, la cui tutela e gestione riguarda la stessa sopravvivenza della comunità. Ma anche la politica “rifiuti zero” comporta una riappropriazione pubblica e partecipativa dell’intero ciclo dei rifiuti, che solo con la partecipazione diretta degli abitanti può diventare virtuoso sulla base delle “4 R” (riduzione, recupero, riuso, riciclo)
E come non pensare, in campo energetico, alla necessità impellente di un passaggio verso una società che produca meno energia contro una società che fa della dissipazione il proprio motore economico e verso una società che produca energia “pulita, territoriale, democratica” contro una società che produce energia “termica, centralizzata, militarizzata”? Anche in questo campo la dimensione della comunità territoriale assume un ruolo pregnante.
Ultima, ma non per ordine di importanza, la questione della mobilità urbana, che in gran parte determina la qualità della vita nelle città e che oggi comporta consistenti gradi di inaccessibilità per tutte le fasce deboli della popolazione.
Un Comune che rimetta al centro della sua azione la gestione partecipativa dei servizi pubblici locali tornerà ad essere un luogo dove è piacevole vivere e incontrarsi.
[1] Legge 27 dicembre 2013 Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato www.gazzettaufficiale.it
[2] “ Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”, conosciuta come “legge Madia.
