di Gianfranco Schiavone (presidente del Consorzio italiano di solidarietà)
A maggio 2024, proprio oramai alla conclusione della precedente legislatura, il Parlamento europeo e il Consiglio europeo hanno approvato un pacchetto di radicali riforme del cosiddetto Sistema comune di asilo in Europa (Common European Asylum System – Ceas).
Con l’approvazione dei testi della riforma giunge a conclusione un percorso iniziato diversi anni prima, con la presentazione da parte della Commissione europea della cosiddetta proposta di “Patto per l’immigrazione e l’asilo” nel settembre 2020.
I testi che compongono il nuovo quadro del Ceas sono ben dieci; nove Regolamenti e una sola Direttiva, quella sull’accoglienza, che viene modificata (nel linguaggio tecnico-giuridico si utilizza il termine ‘rifusa’) rispetto a quella vigente.
Alcuni testi normativi consistono in modifiche più o meno rilevanti di testi previgenti, mentre altri testi introducono nozioni e procedure del tutto nuove.
L’intero impianto di riforma entrerà in attuazione tra giugno e luglio 2026.
Per ragioni di spazio tratterò qui brevemente solo una delle molte problematiche, quella attinente alla volontà di esternalizzare in Paesi terzi extra Ue l’esame delle domande di asilo anche se presentate in uno Stato membro, e dunque di sua competenza.
Il segno complessivo della riforma è quello di una drastica chiusura; questa avviene dopo una lunga fase della storia del diritto d’asilo nell’Ue che ha comunque permesso di conseguire un minimo livello di armonizzazione delle normative tra gli Stati membri. Ciò ha consentito in particolare ad alcuni Stati, tra cui proprio l’Italia, di superare un forte ritardo nello sviluppo del proprio sistema di asilo.
Il processo di armonizzazione e rafforzamento del sistema comune è entrato in profonda crisi dopo il 2015. Ed è proprio all’ultimo decennio che dobbiamo guardare per comprendere cosa è avvenuto nelle politiche europee, partendo dalla cosiddetta crisi dei rifugiati nel 2015 che in breve tempo portò in Europa oltre un milione di persone provenienti in larga parte dalla Siria e dall’Afghanistan.
La difficoltà di gestire quegli avvenimenti ha rivelato carenze strutturali nella politica di asilo dell’Unione europea, che consentono di inquadrare la cosiddetta ‘crisi dei rifugiati’ come qualcosa di molto diverso dal problema di come gestire la crescita (modesta) del numero di rifugiati in Europa.
Oggi siamo in grado di vedere con chiarezza che nel decennio, con velocità sempre maggiore, si è verificata una profonda regressione del sistema giuridico di protezione di diritti umani fondamentali tramite un irrompere drammatico e incontrollato da parte di un numero sempre maggiore di Stati (senza che l’Unione europea potesse o volesse agire da freno) di politiche e prassi illegittime o ai limiti della legalità il cui obiettivo è stato quello di tentare di impedire con ogni mezzo l’arrivo dei rifugiati in Europa.
Le strategie principali per conseguire tale obiettivo generale sono state due: esternalizzazione del diritto di asilo e respingimenti alle frontiere esterne (ma anche interne tramite il meccanismo delle riammissioni a catena fino alla frontiera esterna).
L’esternalizzazione del controllo delle frontiere viene definita come l’insieme delle azioni economiche, giuridiche, militari, culturali, prevalentemente extraterritoriali, poste in essere da soggetti statali e sovrastatali, con il supporto indispensabile di ulteriori attori pubblici e privati, volte a impedire o a ostacolare che i migranti (e, tra essi, i richiedenti asilo) possano entrare nel territorio di uno Stato Ue per chiedervi asilo.
Oltre a determinare una crisi del diritto d’asilo nell’Ue, l’esternalizzazione ha anche prodotto delle profonde distorsioni nello stesso assetto istituzionale dell’Unione europea sia per ciò che attiene all’equilibrio dei poteri tra i diversi organi dell’Unione, sia per ciò che riguarda la suddivisione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri.
Al fine di eludere i meccanismi decisionali sull’adozione da parte dell’Ue di accordi internazionali (che prevedono il coinvolgimento del Parlamento europeo) e anche per indebolire i propri meccanismi di controllo democratico interno, molti Stati Ue hanno dato vita a una sorta di ‘informalizzazione’ dei loro accordi con Paesi terzi ricorrendo a intese, collaborazioni di polizia, protocolli operativi, memorandum a volte neppure pubblici.
Ciò è potuto avvenire perché si è sviluppato un clima di sostanziale condivisione politica all’interno dell’Unione europea di fronte all’ipotesi di lasciare mano libera alla realizzazione di forme di collaborazione con Paesi terzi prive di ogni verifica e senza condizionalità, ovvero senza subordinare il sostegno dato a Paesi terzi al rispetto dei diritti fondamentali delle persone coinvolte nelle operazioni di contrasto ai flussi migratori.
Come si può ben comprendere, l’esternalizzazione solleva dunque serissimi interrogativi giuridici ed etici su possibili forme di responsabilità per complicità nella commissione di crimini.
Già la nota Sentenza Hirsi contro Italia (causa 27765/09) con la quale la Corte di giustizia dell’Unione europea (Cgue) aveva condannato l’Italia per i respingimenti illegali attuati verso la Libia e aveva sottolineato come sussista piena giurisdizione sulle violazioni dei diritti umani commesse da organi di un determinato Stato dell’Unione europea, anche se tali azioni sono realizzate al di fuori del territorio dello Stato coinvolto.
Più difficilmente accertabili, ma non per questo non sussistenti, possono essere le responsabilità dello/gli Stato/i nei casi (sempre più frequenti e ormai neppure troppo nascosti) in cui le azioni illegali siano invece attuate da organi di uno Stato terzo che agiscono tuttavia solo grazie a fondi e mezzi forniti da uno più Stati europei.
Nella riforma del sistema Ue sull’asilo, tramite una proposta di modifica al Regolamento Ue 1348/2024 sulle procedure- non ancora approvata ma sulla quale c’è un’intesa politica tra Partito popolare europeo e formazioni di estrema destra – si prevede di introdurre, in tempo per l’entrata in attuazione dell’intera riforma del Sistema comune di asilo in Europa a giugno 2026, una modifica radicale della nozione di «Paese terzo sicuro» che rappresenterebbe il più grande attacco al diritto d’asilo finora verificatosi nell’Unione.
Nella legislazione vigente, la nozione di Paese terzo sicuro, con conseguente dichiarazione di inammissibilità della domanda di asilo presentata alla frontiera o nel territorio e rinvio nel Paese terzo considerato appunto sicuro, può essere applicata solo se un cittadino straniero che ha presentato una domanda di asilo a un Paese terzo ha un «legame significativo» con un Paese terzo nel quale è ragionevole che possa far rientro e dove possa godere di protezione.
La nuova proposta estenderebbe la nozione di Paese terzo sicuro a qualsiasi Paese terzo nel quale la persona è anche solo transitata o nel caso in cui «esiste un accordo o un’intesa con il Paese terzo interessato che impone l’esame del merito delle domande di protezione effettiva presentate dai richiedenti soggetti a tale accordo o intesa».
Il principio del transito si applicherebbe in astratto a qualsiasi richiedente asilo proveniente da qualunque Paese del mondo che non abbia un confine terrestre o marittimo con uno Stato Ue e che non sia stato precedentemente autorizzato all’ingresso introducendo così una sorta di vastissima limitazione geografica (anche se mascherata) all’applicazione della stessa Convenzione di Ginevra rendendo di per sé l’intera Ue una sorta di isola inaccessibile a quasi tutti i rifugiati che non provengano da Paesi confinanti con l’Unione europea.
Entrambe le probabili future fattispecie (inammissibilità della domanda di asilo per transito o accordo con un Paese terzo) costituiscono tuttavia un esempio lampante di ciò che può essere considerata un’esternalizzazione illegale, in contrasto, oltre che con la Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati del 1951 anche con l’articolo 78 paragrafo 1 del Trattato sul funzionamento dell’Ue (Tfue) in quanto non hanno come obiettivo il miglioramento del sistema internazionale di protezione dei rifugiati, né costituiscono una risposta specifica a un contesto di crisi, bensì hanno come unica finalità quella di ostacolare in modo strutturale, e persino rendere generalmente impossibile, l’accesso alla protezione nell’Ue trasferendo su altri Stati extra Ue gli obblighi di protezione cui sarebbero vincolati gli Stati dell’Unione europea.
Il livello di insofferenza verso il diritto d’asilo è diventato realmente preoccupante in Europa; non sono più in gioco solo i diritti degli ‘altri’ (gli stranieri) ma lo stesso stato di diritto per tutti, cittadini europei e stranieri.
Articolo tratto dal Granello di Sabbia n. 56 di Febbraio– Marzo 2026: “Democrazia a rischio estinzione”
