Credits: Michael Coghlan
di Yolanda Jubeto Ruiz (Università dei Paesi Baschi, UPV/EHU)
Perché le politiche pubbliche non sono neutre rispetto al genere
Negli ultimi decenni, le strategie che intendono analizzare la spesa pubblica in una prospettiva di genere si sono concretizzate, principalmente, nell’utilizzo di strumenti che analizzano i bilanci pubblici in ottica femminista. Queste analisi sono state considerate, allo stesso tempo, come uno dei mezzi più diretti per rendere trasversale lo sguardo femminista nelle politiche pubbliche. Tuttavia gli sviluppi sono lenti e nel percorso incontrano molti ostacoli. Anche se ormai sono trascorsi più di vent’anni da quando nella Conferenza ONU di Pechino (1995)[1] si è stabilito di incorporare trasversalmente la prospettiva di genere nelle analisi delle politiche pubbliche, in generale, e nei loro bilanci, in particolare, succede che nella pratica questa prospettiva sfuma, o come affermano molte autrici, evapora.
Per invertire questa tendenza, è importante constatare che le politiche pubbliche non sono neutre rispetto alle relazioni di genere. In questo percorso, le iniziative di analisi di bilancio che incorporano trasversalmente questa prospettiva permettono via via di evidenziare la falsa neutralità delle diverse politiche pubbliche, con l’obiettivo di trasformare la politica a favore dell’equità di genere.
I bilanci in un’ottica di genere (da qui BdG), anche se di solito partono dall’analisi dei documenti contabili annuali, prendono in considerazione tutto il ciclo del bilancio, dalla pianificazione alla valutazione di una politica, poiché la chiave della trasformazione sta nel come pianifichiamo, come eseguiamo e cosa valutiamo. Si analizza anche come viene resa visibile l’uguaglianza di genere negli obiettivi e priorità governativi, come la politica di uguaglianza di genere si inserisce in queste priorità così come il suo impatto nell’esecuzione delle politiche pubbliche.
Nello stesso tempo si considereranno gli studi diagnostici e gli indicatori utilizzati per conoscere i processi e i risultati delle stesse, dato che in caso contrario ci troveremo davanti degli ostacoli quando analizzeremo il ciclo del bilancio e le possibilità di introdurre dei cambiamenti nelle politiche sviluppate. Vale a dire che è necessaria una revisione integrale delle politiche pubbliche e dei processi in cui si inseriscono.
Siamo coscienti che fare un’analisi integrata di tutte le politiche pubbliche non è un compito semplice, dato che le amministrazioni pubbliche sono strutture complesse che si sono formate nel tempo senza considerare questi obiettivi fra le loro priorità, però crediamo che, se si vuole realmente dare impulso alla trasversalità di genere per cambiare e migliorare le politiche pubbliche, le analisi BdG siano un passo indispensabile in questo processo di trasformazione.
E’ un processo che comprende diverse realtà e che si sta espandendo
Secondo i dati del Fondo Monetario Internazionale del 2016, attualmente più di 80 Stati, ovvero circa il 40% di quelli che formano parte delle Nazioni Unite, hanno messo in pratica delle iniziative di bilancio di genere in qualche settore delle amministrazioni pubbliche locali, statali o federali. Questo incremento, rispetto agli anni scorsi, si va manifestando anche in vari territori vicini, dove si osserva un aumento di richieste da parte di diverse amministrazioni per mettere in atto questi processi. Anche se per il momento non esiste un registro attualizzato delle esperienze in corso a livello statale, secondo le informazioni che ci arrivano dalle stesse amministrazioni, si percepisce una necessità più esplicita di introdurre questa ottica nella politica quando si vuole procedere nell’applicare trasversalmente l’uguaglianza di genere nella politica pubblica.
Nel caso dell’Unione Europea, per esempio, la trasversalità di genere ha rappresentato un impegno politico presente in varie dichiarazioni. Così, nel 1996, la Commissione Europea ricordava all’Unione che: “La promozione dell’uguaglianza non deve confondersi con il semplice obiettivo di equilibrare le statistiche: si tratta di promuovere cambiamenti strutturali nei ruoli parentali, nelle strutture familiari, nelle pratiche istituzionali, nell’organizzazione del lavoro e del tempo, nello sviluppo personale e nell’indipendenza, che però riguarda anche gli uomini e l’insieme della società, nella quale può essere un fattore che promuove il progresso ed essere un indicatore di democrazia e pluralismo” (COM (96)67finale)[2] . In questo senso la trasversalità di genere è descritta come l’integrazione sistematica, in tutte le fasi, del principio dell’uguaglianza di genere in tutte le politiche e attività.
Vent’anni dopo questa comunicazione della Commissione agli Stati membri, la pratica ha mostrato, tuttavia, che le amministrazioni pubbliche quando fanno i primi passi per procedere nell’integrazione dei BdG, , mostrano gravi carenze conoscitive sulle basi concettuali della trasversalità di genere in cui si inserisce questa strategia, così come sulle principali metodologie e passi da fare per poter procedere alla sua applicazione. E fatto ancora più preoccupante è che, benché siano trascorsi una decina d’anni da quando è stata approvata a livello statale la Legge sull’uguaglianza fra donne e uomini, alcuni dei suoi articoli non sono conosciuti né implementati nonostante costituisca una legge la cui applicazione è obbligatoria.
Per questo, in queste pagine sintetizzeremo alcune chiavi che ci permettano di comprendere gli obiettivi dei BdG e i loro principali componenti, in modo che chi è interessato possa iniziarne le esperienze pratiche e capire meglio i processi seguiti e il contenuto dei rapporti realizzati. Non possiamo dimenticare che, malgrado il tempo trascorso da quando si iniziarono le prime esperienze di BdG in Australia a metà degli anni ’80, la necessità di adattarli a ogni realtà locale, con le proprie diversità e complessità rispetto ai processi seguiti, fa sì che ci troviamo di fronte a processi in costruzione che richiedono tempo e una volontà politica determinata a realizzarli.
In sintesi, che cos’è un bilancio in ottica di genere
E’ l’impegno che un’amministrazione pubblica assume per esaminare i processi e i risultati delle spese in funzione del loro impatto sulle opportunità socio-economiche delle donne e degli uomini, comprendendo tutti i settori di intervento delle amministrazioni pubbliche. Nello stesso tempo implica la ristrutturazione di quelle partite di entrate e spese che impattano negativamente sulla possibilità di raggiungere l’uguaglianza di genere.
L’introduzione della prospettiva di genere nel bilancio dell’amministrazione pubblica mira, quindi, ad analizzare se l’impatto differenziato che alcune partite di bilancio possono avere sulle donne e sugli uomini della comunità contribuisce a diminuire, aumentare o a mantenere determinate situazioni discriminatorie, a partire dalle condizioni di vita, posizioni e ruoli differenti che donne e uomini hanno nella società.
Si considera dunque necessario seguire annualmente l’assegnazione di risorse di ogni politica pubblica, con l’obiettivo fondamentale di costruire una democrazia reale che incida sul superamento delle discriminazioni socio-economiche esistenti e avanzi nella costruzione di relazioni eque a livello sociale, partendo dall’imprescindibile equità fra donne e uomini e i diversi generi[3].
Nel 2008, per esempio, a livello dell’Unione Europea, il Comitato per l’uguaglianza di Opportunità per le Donne e per gli Uomini descriveva alcune chiavi dei BdG e il loro contributo al buon governo: “I BdG sono e dovrebbero essere visti come una parte integrante l’agenda di buon governo che si propone di fare un uso più diretto, efficace ed efficiente delle risorse pubbliche, in coerenza con gli impegni politici adottati riguardanti l’uguaglianza fra donne e uomini. Questo è determinante a tutti i livelli politici decisionali, siano essi locali, nazionali, europei o globali.”
Fra gli obiettivi che persegue,mettiamo in evidenza i seguenti
Uno degli obiettivi basilari di queste analisi consiste nel rendere più coerente la politica pubblica con le dichiarazioni e intenzioni espresse dalle amministrazioni a favore dell’uguaglianza fra donne e uomini, poiché questo consente di visualizzare il contributo delle risorse pubbliche all’ampliamento delle possibilità che donne e uomini hanno per sviluppare le proprie capacità e contribuire in modo equo al benessere della comunità.
Costituisce un processo di apprendimento di ciò che si sta facendo, che vuole approfondire la conoscenza degli effetti delle politiche a medio-lungo termine e migliorare la qualità della politica pubblica nel generare spazi di riflessione congiunta sulle diverse tematiche relazionate con il suo contributo all’equità. Per esempio permette di conoscere meglio i collettivi sociali a cui sono dirette le azioni pubbliche, coloro che ne restano esclusi e le loro ragioni, così come un monitoraggio più sicuro dei risultati delle politiche, rafforzando un’ottica più centrata sui bisogni della popolazione e dei suoi diritti. In questo processo si è, inoltre, molto coscienti dei ruoli differenziati e delle difficoltà che noi donne affrontiamo in alcuni ambiti delle nostre vite. Per questo motivo si pone l’accento specialmente su quelle che soffrono molteplici discriminazioni, affinché si mettano in essere i mezzi che consentano di superarle e che, nello stesso tempo, contribuiscono a superare i modelli di mascolinità egemonici che danneggiano le donne, e gli stessi uomini che non si sentono identificati con questi modelli.
Partire anche dalla situazione in cui si trovano le donne e gli uomini nelle diverse tappe e situazioni della vita [4] permette di conoscere meglio e affrontare con le politiche la posizione che occupiamo nelle nostre case, dove la maggior parte dei lavori domestici e di cura sono ancora svolti da donne, non remunerati nella maggior parte dei casi e spesso in condizioni precarie anche quando sono retribuiti. Questa divisione sessuale dei tempi e dei lavori rappresenta uno dei principali fattori che limitano e condizionano la forma in cui molte donne partecipano negli altri spazi sociali, come le attività socio-politiche, il mercato del lavoro o le attività sportive, il riposo o le espressioni artistiche, per esempio; è fondamentale in questa analisi incrociare i dati con la classe sociale cui appartengono le donne, poiché questo si ripercuote molto sul comportamento sociale di donne e uomini. Uno dei temi su cui si concentrano queste analisi, trasversalmente alle politiche, riguarda i fattori che limitano o promuovono i comportamenti corresponsabili degli uomini. Così, nonostante la società negli ultimi anni sembra stia cambiando intorno a noi, un insieme di fattori sociali vincolati anche alle regole pubbliche e alle normative sul lavoro, ostacolano la corresponsabilità da parte degli uomini nelle attività domestiche e di cura, così come limitano lo sviluppo di servizi pubblici che permettano di promuovere la corresponsabilità delle amministrazioni come un elemento prioritario del loro agire.
Credits: mkorsakov
Per questo vediamo che quando ci sono tagli di bilancio le prime partite che vengono tagliate sono quelle destinate alle politiche sociali, e più specificamente alle politiche di uguaglianza fra donne e uomini, alla difficile conciliazione fra vita personale, familiare e lavorativa e a contribuire alle cure delle persone più dipendenti. Per questo è cruciale analizzare l’impatto che i cambiamenti nelle politiche pubbliche hanno sui nostri tempi.
E’ necessaria la volontà politica a favore del cambiamento senza limiti a breve termine
Siamo coscienti che questi processi di cambiamento richiedono, ugualmente, tempo per la riflessione congiunta e per l’apprendimento, così come per disimparare determinati giudizi di valore che considerano “naturali” determinate situazioni discriminatorie, senza considerare che si tratta di costruzioni sociali che ci pregiudicano sia individualmente che collettivamente. Questo requisito, tuttavia, non è una caratteristica facilmente assunta da molte amministrazioni, che spesso funzionano per inerzia e con tempi che non consentono di riflettere e valutare in profondità i risultati e gli effetti delle politiche applicate. Questi esercizi richiedono perciò un nuovo modo di vedere la politica e le sue fasi, così come una riproposizione di come e con quali obiettivi reali stiamo portando a termine le misure che applichiamo. Comprende anche la maniera in cui valutiamo le politiche e le apriamo a processi partecipativi che permettano di includere proposte di cambiamento in sintonia con i movimenti sociali, e in particolare con i movimenti femministi che lottano per costruire una società che superi il patriarcato e l’insieme delle relazioni di dominio che lo rafforzano – di classe, di etnia, di orientamento sessuale…
Per questo è fondamentale che le amministrazioni si basino su piani di uguaglianza adattati alla propria realtà, che consentano di conoscere le disuguaglianze strutturali che stanno vivendo i diversi collettivi di donne rispetto a quelli degli uomini e che implementino delle misure per contrastarle, così come di trasformare le mascolinità egemoniche, dato che i cambiamenti devono prodursi nei due modelli dominanti basati su relazioni di dominio e sottomissione.
Queste misure sono fondamentali per poter iniziare a introdurre la prospettiva di genere nei processi di bilancio e previsione, dato che questa non è il primo passo delle politiche ma richiede di tenere come base la tendenza all’uguaglianza, se si vogliono fare passi decisi in questo processo complesso. Si tratta di passi che devono dimostrare se esiste la volontà politica per mettere queste politiche al centro dell’azione pubblica, o se si situano al margine, più come una strategia di marketing che di incidenza politica verso la trasformazione sociale basata sull’equità.
A medio termine, questi processi esigono che le amministrazioni si propongano di lavorare da una prospettiva intersezionale e dunque dalla consapevolezza della complessità dei cambiamenti, dato che devono considerare i diversi vettori su cui si sostiene il patriarcato, e che comprendono la etero-normatività fino allo spirito coloniale e al razzismo che dominano nelle costruzioni delle nostre relazioni sociali, nel suo significato più ampio.
Da ultimo ci piacerebbe mettere l’accento sul patto che i bilanci in una prospettiva di genere e partecipativi possono apportare un interessante granello di sabbia in questa riflessione e pratica trasformatrice, nella quale le amministrazioni pubbliche si impegnino per l’introduzione di strumenti che rafforzino la crescita della giustizia sociale in una prospettiva di uguaglianza fra donne e uomini in tutte le politiche pubbliche.
[1] Nella IV Conferenza Internazionale sulle Donne
[2] COM(96)67 final: Communication: «Incorporating equal opportunities for women and men into all Community policies and activities».
[3] In questo articolo parliamo generalmente di donne e uomini, ma affermando anche l’importanza di comprendere la problematica specifica dei collettivi LGBTI, alcuni dei quali non si identificano con questa classificazione binaria. Così crediamo che sia sempre più opportuno che le analisi BdG comprendano anche le misure specifiche destinate ai diversi generi, coscienti che ciò ponga un ulteriore impegno a queste analisi.
[4] Inserendo le diversità che caratterizzano donne e uomini, sempre che l’informazione lo permetta e sia rilevante per ogni politica analizzata.
Articolo tratto dal Granello di Sabbia n. 44 – Numero speciale di Marzo 2020. Dossier dell’associazione Economistas sin Fronteras: “Economia Femminista: Visibilizzare l’invisibile”
